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Ravello, il silenzio del Comune sul condono non significa il rigetto dello stesso. Sentenza clamorosa del TAR

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Ravello. Con una sentenza del 3 marzo 2022 è stato disposto che il silenzio non può significare rigetto del condono. Una sentenza IMPORTANTISSIMA per tutta la Costa d’ Amalfi che sta sulle spine con centinaia di condoni non esaminati e che evidenzia come i comuni dovranno esprimersi e non limitarsi a rigettare. Di seguito riportiamo il testo integrale della sentenza sul ricorso R.G. n. 8915/2019, proposto da Antonio Mormile e Patrizio Mormile contro il Comune di Ravello, non costituito in giudizio, per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 01533/2019, resa tra le parti.
FATTO
1. Le parti appellanti impugnano la sentenza del T.A.R. Campania Salerno n. 1533/2019 di rigetto del ricorso di cui al R.G. 939/2019 avente a oggetto: a) l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Ravello in relazione all’istanza (prot. 3187 del 4.3.2019) in merito ad una domanda di condono edilizio presentata il 30.4.1986; b) ove occorra, l’annullamento dell’atto n. 4493 del 2.4.2019 del Comune di Ravello con il quale è stata affermata la lacunosità della documentazione allegata alla predetta domanda di condono del 1986 da parte della società “Le Terrazze srl”.
2. Gli odierni ricorrenti hanno impugnato il suddetto provvedimento dinanzi al T.A.R. Campania Salerno deducendo, in estrema sintesi, i seguenti motivi:
1) sulla domanda di condono, presentata in origine dai loro danti causa, si sarebbe formato da tempo il silenzio-assenso di cui all’art. 35 della legge n. 47/1985, considerando anche il rilascio da parte del Comune dell’autorizzazione ambientale per tali opere da condonare con provvedimento n. 777/1992 e l’intervenuto pagamento degli oneri concessori, l’accatastamento e la produzione di tutti gli allegati necessari;
2) la nota del Comune, in risposta alla loro richiesta di rilascio in forma espressa del permesso in sanatoria, sarebbe illegittima in quanto negando “ad un primo esame” il condono non solo contraddirebbe il formarsi del silenzio- assenso ma – ove si ritenesse detta noto come di natura provvedimentale – violerebbe anche l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso;
3) la nota predetta, sempre ove avesse valore provvedimentale, sarebbe illegittima anche per carenza d’istruttoria e travisamento dei fatti, e mancante della previa comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990.
3. L’adito T.A.R., con la sentenza gravata in questa sede, ha rigettato il ricorso per le ragioni che seguono. Il primo giudice ha ritenuto che sull’istanza in questione, il Comune di Ravello non sia rimasto inerte, riscontrandola con la nota prot. n. 4493 del 2 aprile 2019, che ha invece qualificato di “inequivocabile valenza di rigetto.” Le lacune documentali avrebbero a suo tempo impedito la formazione del silenzio-assenso. Parimenti è stata rigettata la domanda di annullamento della predetta nota, sul rilievo che i ricorrenti non avessero negato l’esistenza delle lacune documentali addotte dal Comune a sostegno del mancato perfezionamento della fattispecie semplificativa di cui all’art. 35 sopra citato, consistenti nella mancata produzione della documentazione fotografica degli immobili abusivi e del certificato di idoneità statica degli stessi, espressamente inclusi tra gli allegati di cui deve necessariamente essere corredata la domanda di condono. Infine il TAR ha ritenuto infondata la censura della mancata comunicazione del preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis della l. n. 241/90, a fronte di un provvedimento che, come quello in esame, non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
4. Gli odierni appellanti hanno impugnato la sentenza formulando i seguenti rubricati motivi di appello:
1) Vizio in iudicando: violazione degli artt. 2, 63-68 del d.lgs. 104/2019 e dei principi in materia di giusto processo, parità delle parti, contradditorio e formazione della prova e dell’istruttoria. Motivazione erronea e travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 35 della L. 47/85 come succ. ed. int. Eccesso di potere per carenza istruttoria, travisamento dei fatti ed erroneità di motivazione e dei presupposti.
Vizio in iudicando: Motivazione erronea. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990, come succ. mod. ed. int., e degli artt. 31 e 35 della L. 47/85 come succ. ed. int. Violazione dell’art. 3 della L. 241/1990. Eccesso di potere per carenza istruttoria, travisamento dei fatti ed erroneità di motivazione e dei presupposti.
III. Vizio in iudicando: Erroneità della motivazione. Violazione degli artt. 1, 2, 2-bis e 3 della L. 241/1990, come succ. mod. ed. int., e degli artt. 31 e 35 della L. 47/85 come succ. ed. int. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza istruttoria.
5. Il Comune di Ravello non si è costituito in giudizio.
6. Con ordinanza n. 7385/2021, il Collegio ha ritenuto acquisire dal Comune di Ravello in via istruttoria la pratica completa (allegati inclusi) dell’istanza di condono prot. 2215 dd. 30.4.1986 n. 0084211602. A tale incombente istruttorio l’amministrazione comunale non ha dato seguito.
7. All’udienza pubblica del 3 marzo 2022 la causa è stata spedita in decisione.
DIRITTO
1. L’appello è fondato, nei seguenti termini e limiti.
Si deve premettere come parte ricorrente non proponga in questa sede una domanda di accertamento del silenzio-assenso, relativamente alla originaria istanza di condono presentata dai suoi danti causa negli anni ‘80, bensì una domanda di accertamento della illegittimità del silenzio inadempimento (o rifiuto) serbato dal Comune sulla (successiva, rispetto alla domanda di condono) istanza di rilascio del permesso di sanatoria (anche, per così dire) in forma espressa (una sorta di “attestazione” del tipo di quella disciplinata più di recente al comma 2 bis dell’art. 20 della l. 241/1990) In via subordinata chiede poi l’annullamento della nota del Comune del 2019 ove mai fosse qualificabile come un diniego espresso al rilascio (non solo della “attestazione” di cui sopra ma) del permesso in sanatoria in senso proprio.
2. Così riscostruito il petitum dell’azione proposta, i motivi del ricorso possono essere trattati congiuntamente, stante la loro connessione logica ed oggettiva. Da accogliere risulta, infatti, il motivo di appello che contesta il capo motivazionale della sentenza di primo grado laddove ha ritenuto il comportamento del Comune non inerte e legittimo, in particolare qualificando la nota come un legittimo rigetto dell’istanza avanzata dai ricorrenti di primo grado, muovendo dal presupposto che alcun silenzio-assenso si fosse mai formato sulla originaria domanda di condono.
3. Sempre in premessa, giova osservare come dalla documentazione in atti risulta che l’amministrazione non abbia mai adottato un provvedimento finale espresso in merito all’istanza del 1986, ma abbia però vagliato positivamente la questione paesaggistica. Il Comune di Ravello, con decreto sindacale n. 777/1992, previo parere positivo della Commissione Edilizia Tutela Beni Ambientali e di relativa attività istruttoria, rilasciava infatti l’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 7 della L. 1497/1939 e dell’art. 32 della L. 47/1985, senza poi mai esprimersi definitivamente sull’istanza di condono.
Come già ricordato, da questo elemento, valutato unitamente al tempo trascorso, parte ricorrente ricava la convinzione che si sia da tempo formato il silenzio-assenso sull’istanza di condono, sebbene non ne chieda l’accertamento (non almeno con un’azione in questa sede) ma (al Comune) la sua “attestazione”.
Di opposto avviso è il Comune che, con la nota del 2019, ha reputato che il silenzio-assenso non si fosse formato per via delle carenze documentali alla base dell’istanza di condono.
Tale assunto, la lacuna documentale, è contestato dai ricorrenti sul rilievo che l’autorizzazione non avrebbe potuto essere rilasciata ove vi fossero state le carenze documentali, soprattutto fotografiche.
Nella motivazione della nota comunale si legge in particolare che “da un primo esame degli atti in possesso di questo ufficio relativi all’istanza in oggetto, si rileva che la documentazione presentata non è esaustiva per la valutazione della consistenza delle opere e l’accoglimento dell’istanza. A titolo di esempio, non risultano disponibili la documentazione fotografica ed il certificato di idoneità statica dei manufatti.”
4. Ebbene, il Collegio sottolinea, contrariamente a quanto considerato dal TAR, che quello del Comune non è un riscontro puntuale, ma lascia intendere che il procedimento (sembrerebbe proprio quello originario, avviato nel 1986) non sia terminato (“primo esame degli atti”). Il Comune non ha infatti comunicato ai richiedenti tutti i motivi ostativi, ma si è limitato a fornire due elementi (contestati dagli appellanti) “a titolo di esempio”. Ciò posto, il Collegio non ignora che l’esatta qualificazione di un provvedimento va effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, restando irrilevante una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell’atto stesso (ex multis Cons. Stato, Sez. V, n. 7320/2021), ma né dalla forma (titolo ed oggetto della nota), né dalla sostanza dell’atto (carattere interinale e non definitivo) si può dedurre il carattere di provvedimento conclusivo espresso. L’illustrazione dell’istruttoria compiuta e degli adempimenti procedurali posti in essere non appaiono sufficienti, come manca qualsiasi contributo partecipativo della parte privata; ciò parrebbe confermare la natura interlocutoria e non provvedimentale e conclusiva del procedimento.
5. L’amministrazione ha dunque adottato – dopo decenni – una motivazione non completa ed ha omesso di estrinsecare chiaramente tutte le ragioni (eventualmente) a sostegno del diniego, mostrando di non tenere conto della concreta situazione di fatto, tanto da non prendere in esame tutta la documentazione prodotta. Risulta anche evidente il difetto di motivazione e di istruttoria che inficia il provvedimento impugnato, essendo in parziale contrasto con l’autorizzazione paesaggistica già (da molto tempo) adottata, che non poteva essere rilasciata senza la relativa necessaria documentazione.
L’insieme di queste incongruità è corroborato, ai sensi dell’art. 64, u.c., c.p.a., dal fatto che il Comune non ha dato corso all’istruttoria disposta da questo Giudice, a conferma di una condotta non collaborativa.
6. Per le suesposte ragioni l’appello va quindi accolto e per l’effetto va annullato il diniego del 2.4.2019 ed accertato l’obbligo del Comune di Ravello di esprimersi compiutamente e in contraddittorio con il privato in merito all’istanza avanzata il 4.3.2019 entro 60 giorni dalla notifica o dalla comunicazione della presente sentenza, rilevando sin d’ora che in caso di ulteriore comportamento inerte verrà nominato un Commissario ad acta affinché provveda in sostituzione e a spese del Comune.
7. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
8. Le spese del doppio grado seguono la regola della soccombenza e sono poste a carico del Comune.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla l’atto impugnato in primo grado ed ordina al Comune di Ravello ad esprimersi con provvedimento espresso sull’istanza del 4 marzo 2019 entro 90 giorni dalla pubblicazione o dalla comunicazione di questa pronuncia in merito, riservandosi sin d’ora, in caso di inerzia, la nomina di un Commissario ad acta.
Condanna il Comune di Ravello al pagamento delle spese, liquidate in euro 4.000 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

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