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Bolkstein e concessioni balneari, ma come si regola in Europa? Spagna, Portogallo, Grecia e Croazia che fanno?

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    Bolkstein e concessioni balneari, ma come si regola in Europa? Spagna, Portogallo, Grecia e Croazia che fanno?  Mentre in Italia è acceso il dibattito sulla proroga delle concessioni balneari, in Spagna e Portogallo queste possono essere prorogate fino a 75 anni (in determinate circostanze). È una partita aperta tra i Paesi del turismo marittimo, soprattutto nel Mediterraneo, dove i gestori dei lidi hanno una voce forte ma la Commissione vuole spingere gli Stati membri ad armonizzare le proprie normative alle previsioni del diritto comunitario, che prevede la liberalizzazione delle spiagge demaniali per garantire una concorrenza aperta e trasparente.

    Spagna e Portogallo

    Quanto può durare una concessione? Dipende dal Paese in cui ci troviamo. In Spagna e Portogallo, ad esempio, se vengono soddisfatte alcune condizioni le concessioni possono essere rinnovate fino a 75 anni. Come riportato uno studio fatto per la Camera dei deputati, nel primo caso dal 2013 è stato allungato il termine massimo di durata, ed è stata anche aggiunta la possibilità di trasmetterle agli eredi per mortis causa (cioè per morte del concessionario) ma anche tra due soggetti viventi. Le concessioni in Spagna sono comunque prorogate sulla base di criteri ambientali e di tutela del demanio pubblico marittimo e terrestre che deve comunque essere rispettato. In Portogallo la normativa prevede che i concessionari che abbiano fatto investimenti superiori a quelli inizialmente previsti (e documentino di non poterli recuperare) possano chiedere allo Stato o il rimborso di tali investimenti o la proroga della concessione fino ad un massimo appunto di 75 anni.

    Il regime delle concessioni

    Quello delle concessioni demaniali marittime è un tema rilevante per quei Paesi Ue che fanno affidamento sul turismo balneare, dunque tutti quelli, Italia compresa, che affacciano sul Mediterraneo (o sull’Atlantico). Ma come spesso accade, le normative nazionali differiscono da uno Stato all’altro: Croazia, Francia, Spagna, Portogallo, Grecia e Italia hanno tutti regole diverse per la concessione delle proprie spiagge (almeno quelle di proprietà demaniale) a gestori privati che le sfruttano a fini turistici e commerciali. Particolarmente spinoso, in questo frangente, è il nodo della proroga delle concessioni. In linea generale, i concessionari uscenti sono privilegiati rispetto ai soggetti esterni, in base ad un diritto di prelazione che consente loro di “scavalcare” in qualche modo i procedimenti concorsuali previsti dalle regole Ue e che, di fatto, rende “ereditaria” la trasmissione delle concessioni. La cosiddetta direttiva Bolkestein, risalente al 2006, obbliga infatti gli Stati membri a liberalizzare le spiagge demaniali aprendole alla concorrenza di mercato, favorendo così (almeno in principio) l’erogazione di servizi migliori per gli utenti.

    Il caso italiano

    La Commissione europea ha più volte rimproverato all’Italia la mancata applicazione di questa direttiva, che avviene tramite il rinvio perpetuo della questione, mai realmente affrontata da alcun esecutivo, indipendentemente dal colore politico. Nel 2009 il nostro Paese ha subito una prima procedura d’infrazione, seguita nel 2016 da una sentenza della Corte di giustizia Ue che intimava a Roma di adeguarsi alle regole europee. Da ultimo, nel dicembre 2020 l’esecutivo comunitario ha avviato una nuova procedura d’infrazione – che questa volta potrebbe concludersi con una sanzione pecuniaria – sottolineando che l’Italia non solo non aveva ancora attuato la sentenza della Corte del 2016, ma che “da allora ha prorogato ulteriormente le autorizzazioni vigenti fino alla fine del 2033 e ha vietato alle autorità locali di avviare o proseguire procedimenti pubblici di selezione per l’assegnazione di concessioni, che altrimenti sarebbero scadute”. Il 16 febbraio scorso sul caso è intervenuto il commissario per il Mercato unico Thierry Breton ricordando che “le norme italiane vigenti” sulle concessioni balneari “non solo violano il diritto dell’Ue, ma compromettono anche la certezza del diritto per i servizi turistici balneari”

    Il Consiglio di Stato e le concessioni balneari

    L’ultimo sviluppo della vicenda è molto recente: il Consiglio di Stato ha decretato che le attuali regole sulle concessioni rimarranno in vigore fino alla fine del 2023, dopodiché si dovrà allineare il quadro normativo italiano a quello europeo. Secondo il Consiglio di Stato il confronto concorrenziale, oltre ad essere imposto dal diritto Ue, “è estremamente prezioso per garantire ai cittadini una gestione del patrimonio nazionale costiero e una correlata offerta di servizi pubblici più efficiente e di migliore qualità e sicurezza, potendo contribuire in misura significativa alla crescita economica e, soprattutto, alla ripresa degli investimenti di cui il Paese necessita”. A partire dal 2024, dunque, il settore sarà aperto alla concorrenza e non ci sarà alcuna possibilità di proroga ulteriore, neanche per via legislativa.

     

    Ecco le normative per il demanio marittimo in Europa

    Croazia

    In Croazia, il demanio marittimo è menzionato in Costituzione. L’art. 52 della Carta costituzionale adottata nel 1990 stabilisce, infatti, che il mare, le spiagge e le isole (oltre ad altri beni naturali elencati) sono di interesse primario per la Repubblica e devono godere di speciale protezione. Spetta poi alla legge regolarne l’uso e lo sfruttamento da parte dell’ente proprietario o di soggetti che possono vantare su di essi diritti di altra natura (perché concessionari, ad esempio), così come devono essere precisate con la stessa fonte le limitazioni e restrizioni al predetto uso.

    Le condizioni e i modi di utilizzo del demanio marittimo sono stati disciplinati dal Maritime Domain and Seaports Act n. 11/2002  , nel quale, oltre ad essere ribadito il precetto costituzionale di speciale tutela accordata dalla Repubblica ai beni demaniali marittimi (art. 2), si precisa che gli stessi consistono nelle acque del mare costiero e territoriale, nei relativi fondali e sottosuoli, nonché nella sezione di terra per sua natura finalizzata all’uso generale e in tutte le risorse naturali che con questa confinano, sopra o sotto la superficie. Gli elementi che possono essere considerati annessi alla richiamata porzione di terreno sono tassativamente elencati.

    Una delle particolari fattispecie di gestione e dell’uso commerciale del demanio marittimo è la concessione in uso ai privati di beni demaniali dello Stato.

    La concessione è un diritto che esclude una parte del demanio marittimo dall’uso generale parzialmente o in totale e lo concede all’uso speciale o commerciale delle persone giuridiche o persone fisiche iscritte come artigiani. La concessione può essere assegnata per l’uso commerciale del demanio marittimo o per l’uso speciale del demanio marittimo.

    La concessione per l’uso commerciale del demanio marittimo permette lo svolgimento delle attività economiche, con o senza l’utilizzo degli edifici esistenti o di altre strutture nel settore marittimo, e viene assegnata su domanda del richiedente mediante una gara pubblica.

    I requisiti che la persona fisica o giuridica deve soddisfare per ottenere la concessione per l’uso commerciale del demanio marittimo sono i seguenti:

    –     deve essere iscritta nel registro pubblico per lo svolgimento dell’attività per la quale richiede la concessione;

    –     deve disporre delle competenze professionali, tecniche e organizzative adeguate per la realizzazione della concessione richiesta;

    –     deve garantire il raggiungimento dei piani e dei programmi per la realizzazione della concessione;

    –     deve assicurare che tutti gli obblighi relativi alle concessioni precedenti siano stati adempiuti;

    –     infine, la concessione non deve essere stata revocata precedentemente.

    Il possesso dei requisiti di cui al punto 2 e 3 si dimostra attraverso lo studio della fattibilità economica, che comprende l’importo degli investimenti e il metodo d’ammortamento.

    La concessione viene rilasciata per il periodo da 5 a 99 anni, a seconda dello scopo e dell’importo degli investimenti necessari e di tutti gli effetti economici complessivi che saranno raggiunti con la concessione.

    Per l’uso commerciale del demanio marittimo o per la costruzione di edifici di importanza regionale, la concessione può essere rilasciata dal governo regionale per un periodo massimo di 20 anni, mentre il procedimento preparatorio è condotto dall’ufficio amministrativo regionale.

    La concessione che prevede la costruzione degli edifici di rilevanza nazionale può essere rilasciata dal Governo per un periodo di 50 anni, mentre il procedimento preparatorio è condotto dal Ministero competente.

    Infine, le concessioni che comportano la costruzione di nuovi immobili di importanza nazionale ma che richiedono maggiori investimenti non ammortizzabili in cinquanta anni, possono essere rilasciate dal Governo per un periodo superiore, previo assenso del Parlamento. In via derogatoria, su richiesta del concessionario, la durata della concessione può essere estesa fino a 60 anni se, come nel caso precedente, vi siano nuovi investimenti o si sia verificata una causa di forza maggiore.

    Oltre alle concessioni, l’istituto che permette l’uso del demanio marittimo a fini economici è anche il “permesso di concessione“, rilasciato su richiesta di persone giuridiche e persone fisiche registrate come artigiani. Il richiedente ottiene il diritto d’uso del demanio marittimo senza escludere o limitare l’uso generale dello stesso. Il permesso di concessione viene rilasciato per un periodo massimo di 5 anni.

    Le attività per le quali può essere rilasciato il permesso di concessione sono determinate dal Governo, sulla base del piano annuale di gestione per il settore marittimo. Le attività per le quali è stato possibile finora ottenere un permesso di concessione comprendono: il trasporto dei passeggeri; il noleggio delle barche; il trasporto delle merci; la depurazione delle acque marine; l’apertura di ristoranti e negozi (chioschi, edifici a terrazzo, etc.); l’avvio di attività commerciali e ricreative (parchi acquatici, parchi di divertimenti, noleggio di ombrelloni e sdraio, etc.); l’apertura di scuole di vela, canottaggio e nuoto; la formazione subacquea e le relative escursioni.

    Il permesso di concessione può essere rilasciato dal “Consiglio per il rilascio dei contratti di concessione”. La richiesta deve essere presentata al Consiglio, attraverso la città o il comune di appartenenza. Inoltre, colui che richiede l’autorizzazione può essere qualsiasi persona fisica o giuridica registrata per l’attività per la quale si chiede il rilascio.

     

    Francia

    1. La titolarità del demanio marittimo

    Nell’ordinamento francese il demanio marittimo è regolato dal Code général de la propriété des personnes publiques   (CGPPP), emanato con l’Ordonnance n. 2006-460 del 21 aprile 2006. L’attuale codice, entrato in vigore il 1° luglio 2006 al termine di una lunga e complessa gestazione, ha abrogato pressoché interamente il previgente Code du domaine de l’Etat, riscrivendo la disciplina applicabile ai beni ed al patrimonio pubblico.

    Il CGPPP dedica alcuni articoli al demanio marittimo, tra cui l’art. L2111-4   ai sensi del quale il demanio pubblico marittimo naturale comprende il suolo ed il sottosuolo del mare compreso tra il limite esterno del mare territoriale e la riva del mare, il suolo e il sottosuolo degli stagni salati in diretta comunicazione con il mare, alcune tipologie di laghi salati e depositi alluvionali, nonché le aree di territorio riservate, acquisite dallo Stato al fine di soddisfare necessità di interesse pubblico di ordine marittimo, balneare o turistico. La consistenza del demanio pubblico marittimo naturale è, dunque, definita sulla base di una constatazione di fatto fondata sul risultato dell’azione degli agenti naturali rispetto all’ambiente marino. Tuttavia, per conferire maggiore certezza giuridica alla individuazione dei beni appartenenti alla categoria e ridurre le possibilità di contenzioso a riguardo, il sistema francese ha previsto una ulteriore e più rigorosa procedura volta alla loro puntuale delimitazione.

    Vi sono, infine, alcune caratteristiche comuni a tutti i beni demaniali. L’art. L3111-1   stabilisce, infatti, che questi sono inalienabili e imprescrittibili, mentre l’art. L3111-2   precisa che il demanio marittimo, come quello fluviale, può essere riservato di diritto o concesso a terzi secondo i modi prescritti dalla legge.

    1. La distribuzione delle competenze amministrative e il potere di rilascio delle concessioni

    L’art. L2124-1   prevede che la decisione su quale uso ammettere per una certa porzione di demanio debba tener conto della vocazione delle zone interessate nonché di quelle limitrofe e, allo stesso tempo, degli obiettivi di conservazione del litorale e delle risorse biologiche ivi presenti. In tal modo, la discrezionalità dell’amministrazione competente riceve due criteri atti a guidarne, senza indebita compressione, la scelta di programmazione cui poi fa seguito l’esercizio delle funzioni di gestione dei beni.

    L’art. L2124-4   ribadisce che l’accesso alle spiagge ed il loro uso devono essere liberi e gratuiti. Questa disposizione prevede, in specie, che l’accesso è libero salvo che non vi siano giustificati motivi di sicurezza, difesa nazionale o di protezione ambientale che giustifichino limitazioni particolari: l’uso libero e gratuito da parte della collettività costituisce, infatti, la finalità fondamentale delle spiagge così come la loro destinazione alle attività di pesca e maricoltura. Tale criterio, ai sensi del secondo comma dell’art. L2124-4, è applicabile anche alle concessioni di spiaggia, che devono in ogni caso preservare la libera circolazione e uso del litorale da parte del pubblico per un’area di ampiezza significativa lungo tutta la riva del mare.

    In proposito, l’art. L2124-4 contiene due ulteriori indicazioni. La prima riguarda il rilascio e il rinnovo delle concessioni, che sono subordinati allo svolgimento di un’inchiesta pubblica. La seconda riguarda i soggetti cui viene assegnata la concessione, che deve essere accordata, in via prioritaria, alle città metropolitane e ai loro dintorni, ai comuni o ad associazioni di più comuni e, qualora tali soggetti rinuncino al loro diritto di prelazione, a persone giuridiche pubbliche o private previa pubblicità della procedura ed assegnazione concorrenziale.

    Nel dettaglio, la disciplina della concessione di spiaggia è stata introdotta nel sistema francese dal Décret n. 2006-608 del 26 maggio 2006, successivamente abrogato dal Décret n. 2011-1612 del 22 novembre 2011, che ha rifuso il contenuto del decreto del 2006 nella parte regolamentare del Code général de la propriété des personnes publiques (artt. R2124-13 e ss.  ).

    L’art. R2124-13   imputa allo Stato, a mezzo del prefetto, il rilascio delle concessioni di spiaggia aventi ad oggetto lo sviluppo, lo sfruttamento e la conservazione di specifici tratti di litorale. In tutti i casi, il concessionario è autorizzato ad occupare una parte dello spazio concesso per l’installazione di strutture e lo sfruttamento di attività riconducibili al servizio pubblico balneare. La norma successiva (art. R2124-14  ) ammette, inoltre, che il concessionario conferisca, a mezzo di apposita convenzione di sfruttamento, a uno o più subconcessionari lo svolgimento di tutte o parte delle attività oggetto del proprio titolo abilitativo, ivi compresa anche la percezione dei proventi dalle stesse derivanti. In questa ipotesi, la durata del titolo di subconcessione non può comunque eccedere quella della concessione principale.

    L’art. R2124-16   pone ulteriori limiti alle concessioni di spiaggia rispetto a quelli previsti dall’art. L321-9   del Codice dell’ambiente (Code de l’environnement), tra cui si segnala quello secondo il quale, rispetto alla superficie dell’area demaniale interessata, almeno l’80% della lunghezza del litorale e della superficie della spiaggia deve rimanere libero da qualunque struttura, equipaggiamento o installazione. A ciò deve aggiungersi che sulle spiagge sono permessi solamente equipaggiamenti e strutture amovibili o trasportabili, che non presentano alcun elemento in grado di ancorarle in modo durevole al suolo e il cui valore sia compatibile con la finalità accordata al bene demaniale rispetto alla durata della sua occupazione. Inoltre ogni installazione fatta sulla spiaggia deve essere concepita in modo da poter permettere, alla fine del periodo di vigenza del rapporto, il ritorno dell’area allo stato iniziale.

    Il sistema francese pare, dunque, fortemente orientato verso la tutela ambientale del demanio marittimo e, allo stesso tempo, tende a favorire l’uso generale dei relativi beni rispetto alle altre modalità di sfruttamento. Questa interpretazione è rafforzata dalla lettura di due principi, entrambi contenuti nel citato art. R2124-16. Il primo è quello in base al quale la superficie della spiaggia deve essere libera da ogni struttura amovibile o trasportabile per un periodo, definito nella concessione, che non può eccedere i sei mesi. Il secondo è riferito alla possibilità che l’amministrazione concedente goda della facoltà di determinare le strutture autorizzate sulla spiaggia in ragione dell’assetto e della frequentazione della medesima, nonché del livello dei servizi offerti nelle aree limitrofe a quella oggetto di concessione.

    1. Le procedure di scelta del contraente

    L’art. R2124-21   stabilisce che il procedimento per il rilascio della concessione è condotto dal prefetto competente, cui spetta informare la collettività o l’associazione di comuni interessata dell’intenzione di operare un’assegnazione o un rinnovo oppure di aver ricevuto una domanda di assegnazione non proveniente dal comune o dal raggruppamento di comuni competente. A decorrere dalla data dell’informativa, gli interessati dispongono di due mesi per far valere il loro diritto di prelazione.

    Qualora intendano esercitare tale diritto, l’art. R2124-22   dispone che il comune o il raggruppamento di comuni presenti al prefetto entro sei mesi un dossier contenente i documenti elencati in detta norma, che sarà oggetto (art. R2124-23  ) di un apposito procedimento amministrativo e di un’inchiesta pubblica.

    Se il diritto di prelazione non viene fatto valere, l’attribuzione della concessione è sottomessa ad una procedura di valutazione comparativa ai sensi dell’art. 38   della Loi n. 93-122 del 29 gennaio 1993 (c.d. Loi Sapin), relativa alla prevenzione della corruzione e alla trasparenza della vita economica e delle procedure pubbliche (art. R2124-24  ).

    In entrambe le ipotesi considerate, al termine dell’inchiesta pubblica, il prefetto si pronuncia sulle domande di concessione pervenute e può decidere di assegnare il titolo nonostante sia stato espresso in sede di dibattito un avviso contrario, a condizione di motivare adeguatamente la sua scelta (art. R2124-28  ).

    Nel caso in cui il concessionario sia un’amministrazione locale e la stessa deliberi di adottare una convenzione di sfruttamento, la disciplina di riferimento è quella delle delegations de service public di cui agli artt. L1411-1 e ss.   del Code général des collectivités territoriales. Si tratta di una procedura concorrenziale sul genere delle procedure ristrette previste dal diritto comunitario. Se, invece, il concessionario non è un’amministrazione locale, si applica una procedura di gara aperta, con la presentazione di più offerte concorrenti tra cui sarà scelta quella ritenuta migliore per l’attività della subconcessione. Anche in questa ipotesi i progetti di convenzione sono sottomessi al parere del prefetto (art. R2124-32  ).

    1. La durata delle concessioni

    L’art. R2124-13   stabilisce che la durata delle concessioni di spiaggia finalizzate allo sfruttamento, sviluppo e manutenzione di specifici tratti di litorale non possa eccedere i dodici anni. Nulla si dice, invece, circa la durata temporale delle previste ipotesi di sub concessione, ma com’è stato già rilevato, il successivo articolo R2124-14   stabilisce che la loro scadenza non può eccedere quella del provvedimento principale. Si tratta del termine di durata più breve rispetto a quello previsto in altri paesi (Croazia, Portogallo, Spagna) ed anche dell’unico che non prevede eccezioni o casi di esenzione o deroga rispetto al disposto generale. In proposito, si è sostenuto che una tale stringente indicazione, nonostante sia inserita nella normativa regolamentare e dunque non in una fonte primaria, ha validità solo in quanto riferita a concessioni rilasciate direttamente dallo Stato (a mezzo del prefetto) aventi ad oggetto beni su cui lo stesso ha chiara titolarità. Se si guarda, infatti, alle disposizioni generali sulle concessioni di cui alla già citata Loi Sapin, si può rilevare l’inesistenza di un termine massimo alla loro durata in valore assoluto, fatte salve alcune specifiche eccezioni. Peraltro, diverse circolari intervenute in materia avevano disposto che la durata delle concessioni in questione fosse, rispettivamente, di quindici anni per le spiagge naturali e di ben trenta per quelle artificiali: la previsione introdotta dall’art. 1, comma 1, del Décret n. 2006-608 (attuale art. R2124-13) ha comportato, quindi, una generalizzata riduzione dei titoli abilitativi già accordati alla loro scadenza.

    La breve durata della concessione di spiaggia nel sistema francese rappresenta un’eccezione rispetto agli altri contesti europei e trova giustificazione nelle già richiamate ragioni di tutela ambientale e di necessaria attenzione per la conservazione dello stato dei beni demaniali marittimi, secondo principi che negli ultimi anni sono stati fortemente rivalutati e rafforzati anche dal diritto comunitario attraverso le norme in tema di gestione integrata delle coste.

    1. L’imputazione dei proventi

    In Francia non esistono disposizioni generali relative alla determinazione e imputazione dei proventi derivanti dalle concessioni demaniali marittime e, in specie, dalle concessioni di spiaggia.

    A riguardo, si può, tuttavia, fare riferimento ad alcuni principi generali tratti dal Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

    Innanzitutto, ai sensi dell’art. L2125-1   del CGPPP, ogni occupazione o uso del demanio pubblico comporta il pagamento di un canone. Il principio è suscettibile di deroga solamente quando l’occupazione riguardi l’installazione, da parte dello Stato, di strutture dedicate alla sicurezza stradale oppure qualora ricorrano alcune ipotesi nelle quali la sussistenza di un interesse pubblico comporti un uso gratuito del bene.

    In secondo luogo, l’ammontare del canone che il concessionario è tenuto a corrispondere all’amministrazione deve tener conto dei vantaggi di qualunque natura egli ricavi dall’occupazione o dall’utilizzo del demanio pubblico (art. L 2125-3  ).

    In terzo luogo, l’art. L2125-2   prevede, sia pure con riferimento alle opere di canalizzazione dell’acqua potabile, che vi siano talune “redevances susceptibles d’être perçues par l’Etat en raison de l’occupation de son domaine public”. Ciò vuol dire che, come nel sistema italiano, la titolarità sul bene comporta la percezione dei proventi che dall’uso speciale dello stesso provengono e, dunque, si può trarre la conclusione che, nel caso in esame, i proventi derivanti dalla percezione dei canoni spettino al livello statale.

    Se, però, si guarda ai criteri di determinazione dei canoni, ci si accorge che l’assetto francese presenta una forte criticità rispetto a ciò che avviene nel nostro Paese.

    Il sistema si fonda, infatti, su una competenza rimessa ai Départements che, a livello regionale, adottano proprie tabelle relative a ciascun tipo di titolo abilitativo. Queste indicazioni possono, quindi, essere molto diverse da territorio a territorio e presentare delle differenze difficilmente giustificabili a parità di concessione. In più, spesso si assiste alla ratifica o reiterazione di canoni immutati da anni.

    Pertanto, in Francia non esiste una differenziazione delle tariffe a seconda del tipo di utilizzo che il concessionario farà del demanio marittimo, ciò nonostante il vigore del richiamato principio di cui all’art. L2125-3 del CGPPP che collega la redditività dell’uso ai vantaggi dallo stesso derivanti. Inoltre, non viene considerato quale elemento essenziale del canone il grado di frequentazione reale delle spiagge da parte della collettività, da cui invece può derivare una significativa variazione dei proventi in favore del concessionario, con ciò mostrandosi la misura dell’effettiva redditività dei litorali interessati [1].

     

    Grecia

    In Grecia, le questioni relative all’autorizzazione allo svolgimento delle attività turistiche sulle spiagge sono regolate dalla Legge n. 2971 del 2001 e, in particolare, dagli articoli da 13 a 15. Essi hanno previsto delle procedure di selezione che garantiscono imparzialità e trasparenza, pertanto già in linea con quanto in seguito sanciranno i principi contenuti nella Direttiva 2006/123/CE   (direttiva Bolkestein o direttiva “servizi”).

    Le gare (o aste pubbliche) avvengono in tutti i casi in cui si rende necessaria la concessione di un’autorizzazione, con l’unica eccezione degli hotel che si trovano di fronte alla spiaggia, per i quali proprio la specifica posizione sulla spiaggia giustifica una deroga.

    Questi hotel, infatti, sulla base di quanto stabilito dall’articolo 13, comma 4, della legge suddetta, possono ottenere, a determinate condizioni previste dalla legge, un’autorizzazione annuale all’esercizio della loro attività.

    A partire dalla legge del 2011tutte le costruzioni permanenti, gli atti di acquisto relativi ed ogni altra modifica del territorio urbano sono proibiti entro 100 metri dal litorale, se non è stato adottato il provvedimento amministrativo di delimitazione della battigia, o se non è stata completata la spiaggia o la delimitazione della battigia già esistente.

    Gli articoli 14 e 15 della legge in questione prevedono, inoltre, la possibilità di concedere in leasing lo sfruttamento delle coste e delle spiagge per fini relativi al commercio e all’industria o per altri scopi valutati di pubblica utilità. Non devono essere, inoltre, alterate le caratteristiche morfologiche della costa o della spiaggia e l’amministrazione ha il diritto di recedere unilateralmente.

    La Direttiva Bolkestein è stata successivamente attuata con la Legge 3544 del 2010. Di conseguenza, tutte le semplificazioni amministrazioni previste da tale legge fanno adesso parte della legislazione nazionale greca.

     

    Portogallo

    In Portogallo, il regime delle concessioni demaniali marittime è disciplinato dal Decreto legge 226-A/2007   del 31 maggio 2007, attuativo della Legge n. 58/2005   (Lei da Água) che a sua volta ha recepito la direttiva 2000/60/CE (direttiva quadro sulle acque).

    Tale decreto stabilisce, in linea generale, che lo sfruttamento a fini turistici delle spiagge demaniali possa avvenire solo a seguito di un procedimento concorsuale che attribuisca il relativo titolo. Permangono ancora, tuttavia, a fronte di tale sistema concorrenziale, delle prerogative riconosciute ai titolari delle concessioni originarie.

    Il decreto prevede, infatti, due distinti titoli che legittimano l’attività dei privati sulle spiagge demaniali a fini turistici.

    L’articolo 21, comma 1, lettera c), dispone in particolare che la licenza riguardante l’installazione delle attrezzature da spiaggia sia attribuita attraverso una procedura concorsuale.

    Tale principio incontra però una deroga nel comma 7 dell’articolo 21, il quale prevede che il concessionario uscente possa esercitare un diritto di prelazione ed essere quindi preferito agli ad altri concorrenti per quel che riguarda l’assegnazione della suddetta licenza (si tratta della medesima norma che la Commissione europea ha fatto abrogare all’Italia con la procedura di infrazione del 2009).

    Si stabilisce, in altri termini, che il titolare del diritto di concessione possa manifestare all’autorità competente l’interesse a continuare a utilizzare il titolo almeno 1 anno prima della cessazione dello stesso, godendo quindi del diritto di preferenza, qualora, entro 10 giorni dall’aggiudicazione concorsuale della concessione, manifesti l’intenzione di adempiere alle condizioni alle quali è stata aggiudicata la licenza.

    Gli articoli 23 e 24 prevedono, a loro volta, che il titolo abilitante l’installazione e il contemporaneo utilizzo delle attrezzature da spiaggia sia la concessione, anche essa da attribuire in linea di principio attraverso procedimento concorsuale. In particolare, l’articolo 23 opera un rinvio all’articolo 63 dello stesso decreto, il quale specifica (commi da 1 a 3) cosa si debba intendere per “attrezzature ed equipaggiamenti per lo svolgimento dell’attività di sfruttamento della spiaggia a fini turistici”.

    Il comma 2 dell’articolo 35 dispone, peraltro, che, qualora il titolare della concessione originaria abbia realizzato investimenti addizionali rispetto a quelli in origine previsti e venga dimostrato che non è stato possibile recuperare il valore di tali investimenti, possa richiedere all’autorità competente o il rimborso degli investimenti non recuperati o la proroga della concessione per un periodo massimo di 75 anni.

    In Portogallo, dunque, permane un regime transitorio nel lungo periodo che non attua totalmente la “Direttiva Bolkestein”, dato che lo stesso, seppur incentrato sulle procedure concorsuali, tende ancora ad attribuire particolari prerogative ai titolari originari delle concessioni.

     

    Spagna

    L’articolo 132 della Costituzione spagnola del 1978 stabilisce che:

    “1. La legge regolerà il regime giuridico dei beni del demanio pubblico o comunali, ispirandosi ai principi di inalienabilità, imprescrittibilità e insequestrabilità, così come la loro classificazione.

    2. Sono beni del pubblico demanio statale quelli che la legge determina e, in ogni caso, la zona marittimo-terrestre, le spiagge, il mare territoriale e le risorse naturali della zona economica e la piattaforma continentale.

    3. Per legge si regoleranno il Patrimonio dello Stato e il Patrimonio Nazionale, la loro amministrazione, difesa e conservazione”.

    Al momento dell’entrata in vigore della Costituzione la normativa in materia di demanio marittimo e di coste era costituita essenzialmente dalla Ley de Aguas del 1866 e dalla Ley de Costas del 1969, le quali avevano costituito un quadro favorevole alla privatizzazione del demanio.

    Nel 1988 il Parlamento spagnolo approvò la Ley 22/1988  , de 28 de julio, de Costas, che contiene la normativa generale vigente sulle coste[2].

    La legge[3] ha per oggetto la determinazione, la protezione, l’utilizzo e la manutenzione del demanio pubblico marittimo-terrestre e specialmente della riva del mare. L’amministrazione pubblica è tenuta a:

    –     realizzare la demarcazione del demanio pubblico marittimo-terrestre[4] e assicurare l’integrità e adeguata conservazione di questo, adottando, se del caso, le misure di protezione e restauro necessarie;

    –     garantire l’uso pubblico del mare, della riva e del resto del demanio pubblico marittimo-terrestre, con le sole eccezioni derivanti da ragioni di interesse pubblico debitamente giustificate;

    –     regolare l’utilizzo razionale di tali beni in maniera adeguata alla loro natura, ai loro fini e nel rispetto del paesaggio, dell’ambiente e del patrimonio storico;

    –     conseguire e mantenere un adeguato livello di qualità delle acque e della riva del mare.

    Nella sua formulazione originaria la legge individuava i beni del demanio pubblico marittimo-terrestre statale[5] nella riva del mare e dei fiumi, che tuttora include (art. 3  ):

    –     la zona marittimo-terrestre

    –     le spiagge o zone di deposito dei materiali sciolti.

    L’art. 4   individuava altri beni con caratteristiche analoghe e li includeva nella stessa categoria demaniale, tra cui: a) gli accessi alla riva del mare per deposito di materiali o per ritiro del mare, indipendentemente dalle cause; b) i terreni incorporati dai concessionari per completare la superficie di concessione; c) le opere e le installazioni costruite dallo Stato sul demanio; d) i porti e le installazioni portuali statali.

    L’intervento normativo del 1988, nel rispetto anche del dettato costituzionale, si poneva contro la privatizzazione del demanio, rimarcando il carattere pubblico delle coste. Essa stabiliva la possibilità da parte dell’amministrazione di reclamare il diritto sui suoli privatizzati, trattandosi di beni inalienabili e imprescrittibili, quindi non acquisibili da privati.

    Fu pertanto rideterminata la linea del demanio e ampliato il demanio dello Stato, nella volontà di ribadire il carattere pubblico delle coste. In questo spostamento della linea demaniale molte proprietà private divennero di proprietà pubblica.

    Nella fase applicativa della stessa, sorsero una serie di problemi. Nel caso di costruzioni già esistenti, se il demanio pubblico marittimo-terrestre non era segnalato in maniera chiara, una costruzione privata passava al demanio pubblico mediante la demarcazione, pur non essendo effettuate forme di esproprio o confisca, considerandosi tali costruzioni rientranti nel demanio dal momento della loro costruzione. Tuttavia, sebbene i privati interessati dal provvedimento non avessero diritto a una compensazione, fu riconosciuta loro una concessione della durata di trenta anni[6].

    Al centro delle polemiche risultarono anche le delimitazioni della servitù di inedificabilità, fissata a 20 metri sul suolo urbano e 100 metri sul suolo urbanizzabile, nonché la determinazione della servitù nell’accesso pubblico al mare, vale a dire 500 metri per il traffico carrabile e 200 metri per quello pedonale.

    Nel 2013 la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas  , ha modificato la Ley 22/1988, stabilendo un nuovo regime di proroga straordinaria e selettiva delle concessioni riconosciute[7].

    La proroga delle concessioni esistenti è soggetta a un rapporto ambientale che indichi gli effetti dell’occupazione sull’ambiente ed espliciti le condizioni per garantire la protezione del demanio pubblico marittimo e terrestre.

    Il nuovo quadro giuridico intende fornire anche una maggiore certezza giuridica alle relazioni che riguardano il litorale, in particolare tutelando i diritti dei legittimi proprietari di abitazioni e suoli non aventi un impatto negativo sull’ambiente costiero. Ciò è garantito mediante: a) la determinazione del concetto di demanio pubblico marittimo-terrestre; b) i miglioramenti introdotti nel procedimento di demarcazione; c) la modificazione del regime delle concessioni e delle autorizzazioni, così come le limitazioni alla proprietà privata dei terreni contigui al demanio pubblico.

    La legge integra la definizione del demanio pubblico marittimo-terrestre, per quanto concerne in particolare la zona marittimo-terrestre e le spiagge. Essa stabilisce che nella fissazione del limite interno della zona marittimo-terrestre, vale a dire il luogo in cui siano giunte le onde delle maggiori tempeste conosciute, si tengano presenti criteri tecnici da stabilire in via regolamentare; sono inoltre esclusi dal demanio pubblico i terreni inondati artificialmente (salvo quelli che già erano demaniali prima dell’inondazione), a meno che non siano navigabili.

    Sono disciplinate inoltre le conseguenze della revisione dei confini per alterazione del demanio pubblico marittimo-terrestre e si introducono regole speciali per realizzare alcune demarcazioni. Sono esclusi dalla nuova disciplina i terreni di alcuni nuclei popolati, ad esempio quelli il cui degrado o le cui caratteristiche fisiche li rendono non necessari ai fini della protezione o dell’utilizzo del demanio pubblico marittimo-terrestre.

    Per quanto concerne il regime delle concessioni, è elevato il termine massimo di durata delle concessioni che passa a settantacinque anni. Inoltre, accanto alla trasmissione mortis causa delle concessioni, è ora possibile anche la trasmissione tra viventi. In caso di morte del concessionario, i suoi successori sono tenuti a comunicare la volontà di succedere entro quattro anni; nel caso di trasmissione tra viventi è richiesta la previa autorizzazione dell’amministrazione.

    Alcune categorie di occupanti non concessionari possono richiedere una concessione ai sensi della nuova disciplina; coloro che sono già titolari di una concessione possono mantenere il loro diritto e, all’estinzione dello stesso, beneficiare della proroga straordinaria o richiedere una nuova concessione. La proroga straordinaria per le concessioni esistenti è stabilita in favore delle concessioni che, in base al termine trentennale di cui alla legge del 1988, sarebbero scadute nel 2018. Anche la durata massima della concessione straordinaria è fissata in settantacinque anni.

    Sono soggette ad autorizzazione amministrativa le attività che, pur senza comportare opere o installazioni di alcun tipo, presentano circostanze speciali di intensità, pericolosità o redditività, e allo stesso tempo occupazione del demanio pubblico marittimo con installazioni smontabili o con beni mobili. La durata delle autorizzazioni è elevata da un anno a quattro anni.

    La principale novità in relazione alla zona di servitù di protezione concerne gli edifici che legittimamente vi insistono e ai cui proprietari è consentito effettuare opere di riparazione, miglioramento, modernizzazione e consolidamento, a condizione che esse non implichino aumento di volume, altezza e superficie e che rispettino requisiti di efficienza energetica e di risparmio d’acqua.

    In determinati casi, tuttavia, la larghezza della servitù è portata da 100 a 20 metri; tale riduzione è, ad esempio, contemplata, in termini eccezionali, nei margini dei fiumi dove siano sensibili le maree.

    La legge prevede, infine, che ai beni dichiarati di interesse culturale che occupano il demanio pubblico marittimo-terrestre si applichi il regime concessionario; l’amministrazione decide sulla relativa concessione entro un anno dalla data di dichiarazione di interesse culturale.

    [1] La scheda relativa alla Francia riporta pressoché integralmente il testo dell’articolo di Francesca Di Lascio “La concessione di spiaggia in altri ordinamenti” (in “Amministrazione in cammino”, 10 maggio 2010; successivamente pubblicato in “Spiagge in cerca di regole”, a cura di Maria De Benedetto, Il Mulino, 2011). L’Ufficio di legislazione straniera della Biblioteca della Camera dei deputati ha comunque provveduto ad aggiornare il testo, laddove necessario, in seguito ad alcuni lievi modifiche intervenute negli anni successivi.

    [2] Per una ricostruzione storica della normativa si veda Ricard Pié i Ninot, “La gestione della costa in Spagna: un’esperienza straordinaria  “, in particolare pp. 198-199.

    [3] Nel 1989 fu adotto il regolamento attuativo con il Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, abrogato poi nel 2014.

    [4] Tale demarcazione è indicata nel diritto spagnolo con il termine “deslinde”.

    [5] Il mare territoriale e le acque interne, nonché le risorse della zona economica e la piattaforma continentale sono oggetto di legislazione specifica (art. 3, commi 2 e 3).

    [6] Si veda anche la voce “Ley de Costas de España  “, Wikipedia (es). Cfr. altresì per approfondimenti: Francesca Di Lascio, “La concessione di spiaggia in altri ordinamenti  “, Amministrazione in cammino, 2011.

    [7] Il regolamento applicativo è contenuto nel Real Decreto 876/2014  , de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

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